土地開發

土地一級開發是指在政府確定一級開發商后，開發商組織實施征地、拆遷、規劃設計、市政基礎設施和配套建設、交通建設、環境建設和投融資等活動，并為二級開發商服務，提供土地開發項目完成后的經營管理方案，對土地開發項目實施速度、品質、成本全過程把握和控制，達到土地開發項目社會效益、環境效益、經濟效益高度統一的動態過程。

圖表3：土地的一級開發

資料來源：前瞻產業研究院土地開發行業研究小組整理

2、土地二級開發

土地二級開發是指土地使用者將達到規定可以轉讓的土地通過流通領域進行交易的過程，包括土地使用權的轉讓、租賃、抵押等。以房地產為例，房地產二級市場，是土地使用者經過開發建設，將新建成的房地產進行出售和出租的市場，即一般指商品房首次進入流通領域進行交易而形成的市場。

土地調控政策分析

（1）2003-2004年：國家政府運用土地供應計劃、土地出讓方式和土地監管政策對房地產市場進行調控。

圖表4：2003-2004年我國土地主要調控政策及主要內容

調控方面	主要政策及內容
土地供應	國土資源部在2003年12月下發了《關于進一步完善和嚴格執行建設用地備案制度的通知》，對各省（區、市）批準的單獨選址建設項目用地和城市分批次用地，要求通過互聯網將有關數據報上一級國土資源管理部門備案，為掌握各地土地供應情況、開展批后核査、加強新增建設用地的監督管理提供基礎平臺。這也是從土地供應計劃方面加強對于土地用途的限制。
土地出讓方式	2004年8月份的"8.31大限"使土地出讓方式逐漸形成了經營性用地"招拍掛"的法定形式，不僅嚴把了土地出讓大關，還肅清了以往的"土地遺留問題"，為土地政策全面參與房地產市場調控打下了基礎。
地監管政策	2004年10月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中第六條明確指出了要建立國家土地督察制度，設立國家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，監督土地執法行為。

資料來源：前瞻產業研究院土地開發行業研究小組整理

（2）2005-2007年：規范土地出讓，明確規定土地用途，開始運用土地稅收和土地金融政策參與房地產調控。為了抑制房地產市場投資過熱、穩定房價，調整住房供給結構，中央政府先后出臺了"國八條"、"新國八條"、"國六條"以及九部委"十五條"。具體來說，這一階段的土地政策規范了土地出讓、明確規定了土地用途。并且開始運用土地稅收和土地金融政策參與房地產調控。

圖表5：2005-2007年我國土地主要調控政策及主要內容

調控方面	主要政策及內容
對土地出讓的規范	◆ 2007年8月8號《關于開展國有土地使用權出讓情況專項清理工作的通知》（監發【2007】16號）規定“各地要對本轄區內2005年1月1日至2007年12月31日期間供應的所有建設用地逐宗進行清理，清理的主要內容是宗地供應前規劃情況、供地方式的合法性、供地過程的規范性、土地出讓金征收、管理和使用情況、供地后宗地使用情況等。
	◆ 2007年9月國土資源部下發的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》（39號令）則從更細致的層面規范土地市場，有助于規范土地招拍掛程序、打擊囤積居奇、哄抬房價的行為、抑制土地出讓過程中的權利尋租行為，對國有土地使用權出讓情況專項清理，加大了對閑置土地處置。
對土地供應用途的規定	2006年，國家發展與改革委員會、國土資源部共同研究制定了《限制用地項??目錄》和《禁止用地項目目錄》。這兩個目錄是嚴把土地“閘門”、加強對土地管理的重要手段。2007年4月25日國土資源部下發《2007年全國土地利用計劃》要求進一步發揮土地供應政策的調控作用。
對土地稅收的統管	2005年10月11日，國家稅務總發布了《關于實施房地產稅收一體化管理若干具體問題的通知》（國稅發【2005】156號）。文件正式明確了在辦理二手房過戶時，要做到各稅統管，不能只負責征收契稅，其他稅種如營業稅、城建稅、教育費附加、個人所得稅、土地增值稅、印花稅也要同時進行征收'。這項法令的出臺，實際上就是在以稅收的方式對房地產進行調整。
土地金融政策的收緊	政策背景：2005-2007年的房地產市場由于房價高漲導致眾多開發商看到了高房價背后的利益，因而在這一時期大力開展土地爭奪，開發商囤積土地的現象開始出現。因為開發商囤積土地，導致大量的土地被征用之后閑置，大量的商品房建好之后也被空置，造成了土地資源和房屋資源的極大浪費。因此，政府開始加強整頓土地市場。
	主要政策：根據2006年9月份出臺的《建設部國家發展改草委員會國家工商行政管理總局關于進一步整頓規范房地產交易秩序的通知》（建化房【2006】166號），房地產開發商不能再通過商業性質的銀行貸款籌備土地出讓金，并且銀行也提高了貸款的門檻，商業銀行對政府土地儲備機構的貸款應以抵押貸款方式發放，且貸款額度不得超過所收購土地評估價值的70%，貸款期限份超過2年。這項土地金融政策的使用，縮緊土地出讓金的來源和土地儲備機構資金的來源，過制了土地市場上的高價成交的勢頭，對于穩定地價和促進土地供應的合理化起到了有效地作用。

資料來源：前瞻產業研究院土地開發行業研究小組整理

（3）2008-2009年：手段包括土地供應計劃、土地稅收和金融政策，以及土地監督等。2008-2009年為應對國際性的金融危機，我國政府更多地采用了貨幣政策，并輔之以財政政策配合，對于土地政策反而使用較少，而且多為上一時期政策的沿用。主要包括土地稅收和金融政策，以及土地監管政策等多種手段。

圖表6：2008-2009年我國土地政策的主要內容

調控方面	主要政策	內容
土地供應政策	淸理閑置土地	2008年的土地供應政策延續了2007年實現土地有效利用的原則，開始新一輪整頓閑置土地措施。2008年1月7日國務院辦公廳出臺了《國務院關于促進節約集約用地的通知》，明確了要提高土地利用下效率，對閑置的土地進行清理。
	提高土地出讓金首付比例	2009年12月由財政部、國土部等五部委出臺的《進一步加強土地出讓收支管理的通知》又從提高土地出讓金付款比例的角度向開發商施壓，盡量減少開發商盲目拿地的行為，縮緊土地供應。
	加大住房保障體系建設力度	2008年3月12日，建設部發布了《住房建設規劃與住房建設年度計劃制定工作的指導意見》，其中提出“凡新審批、新開工的商品住房，套型建筑面積90平方米以下住房（含經濟適用住房）面積所占比重，必須達到開發總面積的70%以上”。還促使加快廉租住房建設，以規范廉租住房和經濟適應住房保障以及其他社會救助工作中的城市低收入家庭，加大實物配租力度，擴大廉租住房租賃補貼范圍，推進棚戶區（危舊房）改造。
土地稅收政策		2008-2009年的土地稅收政策主要圍繞調整土地增值稅和房地產交易稅。經濟危機前，土地稅收鼓勵購房，提出了一系列關于廉租房、經適房和首套商品房購買的優惠措施；而經濟危機之后，土地稅收則呈現縮緊狀態。
土地金融政策		土地金融政策主要圍繞著對于向開發商發放貸款的控制：
		首先，對發放貸款進行限制，對國家規定了列入禁止用地的項目要收回貸款；
		其次，對于地產商申請的用于繳納土地出讓金的貸款不予發放；
		再次，規定了土地儲備貸款的條件；第四，對于利用農村集體土地開發房地產的項目，也不再發放貸款。
土地監管政策		2008年針對地方政府對于土地政策不作為的行為，監察部、人力資源與社會保障部、國上資源部聯合下發《違反土地管理規定行為處分辦法》，要求對08年以來新出臺的不符合調控要求的地方性房地產政策及時進行清理和調整，采取針對性措施，遇制房價過快上漲，促使房地產業健康發展。

資料來源：前瞻產業研究院土地開發行業研究小組整理

（4）2010年至今：主要是土地供應政策和土地監管政策。這一時期運用的土地政策主要包括土地供應政策和土地監管政策。一是將土地供應結構向保障性住房大力傾斜；二是完善土地出讓的"招拍掛"制度；三是加強房地產市場的用地監管。

圖表7：2010年以來我國主要土地調控政策和內容

調控方面	主要政策和內容
土地供應向保障性住房傾斜	2010年起中央政府開始大力改善民生狀況而將保障房的建設提到了重要位置，2011年1月國土部“全國國土資源共作公議”中要求“確保保障性住棚戶區改造和自住性中小套型商品房用地不低于住房建設用地供應總量的70%”。但是沒有要求“單獨列出保障性住房用地”。隨后“國八條”要求“在新增建設用地年度計劃中，單列保障性住房用地”。2011年5月份國土資源部《2011年全國住房用地供應計劃公告》提出對落實國家1000萬套保障性安居工程建設用地也實行責任制，政策嚴厲程度逐步提升。
對招拍掛制度的完善	2006年延續之今的招拍掛制度逐漸顯現出弊端。2007年和2009年的“地王”都是由“招拍掛”制度直接造成的。因此，政府在堅持原有的土地招拍掛制度的基礎上開始對其進行改革和完善。被稱為“綜合評標”的土地出讓方式開始初現雛形，力求解決土地出讓“價高者得”的局面。
加強用地監管	這一時期中央政府先后出臺的多個房地產文件中都提到要加強用地監管。主要政策與內容見下表。

資料來源：前瞻產業研究院土地開發行業研究小組整理

圖表8：2010年以來我國土地監管政策一覽

時間	發文部門/政策名稱	主要內容
2010年3月10日	國土部發布《關于加強房地產用地供應和監管有關問題的通知》	土地出讓成交后，必須在10個工作日內簽訂出讓合同，合同簽訂后1個月內必須繳納出讓價款50%的首付款，余款要按合同約定及時繳納，最遲付款時間不得超過一年；
		各地應及時將住房特別是保障性住房用地供應計劃在部門戶網站及當地土地有形市場公開，接受社會監督。
2010年8月2日	國土資源部發1457宗閑置土地黑名單	國土資源部已將一份涉及全國1457宗閑置土地的統計表交予銀監會，銀監會根據這份“黑名單”做一次全面的風險排查，其中80%的閑置土地可能被收回。
2010年9月29日	住房城鄉建設部、國土資源部、監察部發布《進一步貫徹落實國務院堅決遏制部分城市房價過快上漲通知提出四項要求》	對房地產開發企業土地閑置、改變土地用途和性質、拖延開竣工時間、捂盤惜售等違法違規行為，要繼續加大曝光和處罰力度。對有上述違法違規記錄的房地產開發企業，暫停其新購置土地。
2010年12月19日	國土資源部	省區市國土資源行政主管部門及派駐地方的國家土地督察局，嚴格落實房地產監管和調控政策措施，打擊囤地炒地閑置土地等違法違規行為，堅決抑制少數城市地價過快上漲趨勢。
		對招拍掛出讓中溢價率超過50%、成交總價或單價創歷史新高的地塊，市、縣國土資源主管部門要在成交確認書簽訂或中標通知書發出后2個工作日內，按國土資源部規定填寫房地產用地交易異常情況，上報國土資源部和省（區、市）國土資源主管部門。
2012年3月	《國土資源部關于推進節約集約用地制度建設的意見》	行土地供應全程監管，以供地前發布實施供地計劃、供后規范履行出讓合同（劃撥決定書）為重點，以國土資源遙感監測“一張圖”為基礎的綜合監管平臺為支撐，對土地供應總量、布局、結構、價格和開發利用情況實行全面監管，形成“全國覆蓋、全程監管、科技支撐、執法督查、社會監督于一體”的綜合監管體系；實行土地利用巡查，以鄉鎮國土所為平臺和依托，以建設項目開工、竣工、土地用途改變、土地閑置、土地開發利用強度為重點，開展動態巡查；實行土地開發利用信息公開，定期公布批而未供、供而未用、低效用地、合同履行等情況，擴大公眾參與，發揮社會監督作用。
2012年6月	《閑置土地處置辦法》	市、縣國土資源主管部門負責本行政區域內閑置土地的調查認定和處置工作的組織實施。
		上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門調查認定和處置閑置土地工作進行監督管理。
2012年9月	《國土資源部關于嚴格執行土地使用標準大力促進節約集約用地的通知》	省級國土資源主管部門要密切關注市、縣出讓公告、出讓合同、劃撥決定書中土地使用標準的確定和執行情況，加強監督檢查，對違反土地使用標準控制要求的供地、用地行為，要責令糾正。對報國務院審批的建設項目用地，部將對土地使用標準的執行情況進行重點檢查。
2013年4月	國土資源部發布公告，明確2013年重點工作，加強土地調控為首要目標	加強和改善土地宏觀調控，加強和改進新增建設用地年度計劃管理，強化土地規劃統籌管控，加強和改進建設項目預審，加強房地產用地調控；做好保障性安居工程用地供應，切實維護農民土地權益。
	國土資源部印發《開展城鎮低效用地再開發試點指導意見》	確定在內蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西十省（區、市）開展試點，推進城鎮低效用地再開發利用，優化土地利用結構，促進經濟發展方式轉變。
2013年6月	國土資源部批復《廣東省深入推進節約集約用地示范省建設工作方案》	國土資源部與廣東省人民政府聯合召開推進節約集約用地示范省建設會議指出，廣東可在在土地審批制度改革方面先行先試，加大閑置土地處置力度，加快批而未供建設用地供地進度，盤活利用存量用地，且在保護農民權益的前提下可探索宅基地退出機制。

資料來源：前瞻產業研究院土地開發行業研究小組整理

土地開發行業市場供需狀況

2012年，出讓國有建設用地面積32.28萬公頃，出讓合同價款2.69萬億元，同比分別減少3.3%和14.7%。其中，招標、拍賣、掛牌出讓土地面積29.30萬公頃，占出讓總面積的90.8%；出讓合同價款2.55萬億元，占出讓合同總價款的94.8%。

據國土資源部數據，從2008年以來，住宅用地實際供應量一直呈現增長態勢。2012年我國國有建設用地的實際供應量中，住宅用地供應量為11.1萬公頃，同比下降12.6%，占國有建設用地供應總量的16.09%，比重較上年下降近5.3個百分點。

據國土資源部數據，從2008年以來，商服用地實際供應量一直呈現增長態勢。2011年我國國有建設用地的實際供應量中，商服用地供應量為4.21萬公頃，同比增長8.1%，占國有建設用地供應總量的7.2%。2012年，國有建設用地中，商服用地實際供地面積為4.94萬公頃，同比增長17.6%，占全部國有用地實際供應的比重為7.1%。

工業用地一直是我國土地供應的大頭，近年來工業用地的供應比重一般在國有建設用地供應總量的30%以上。但隨著我國對住房用地供應力度的加大，工業用地的比重呈現下降趨勢。據國土資源部最新統計數據，2012年，全國工業用地供應量為20.3萬公頃；我國工業用地比重自2006年以來基本保持了平穩下調的態勢，比重由50.4%下滑至2012年的29.42%。

最新以及其他具體內容詳見前瞻產業研究院發布的《2014-2018年中國土地開發行業市場前瞻與投資戰略規劃分析報告》。

土地開發行業領先企業

房地產及其他綜合性開發企業

招商局地產控股股份有限公司

金地（集團）股份有限公司

深圳華僑城股份有限公司

北京首都開發股份有限公司

南京棲霞建設股份有限公司

城市投資建設類開發企業

中國城市建設控股集團有限公司

北京城建投資發展股份有限公司

云南省城市建設投資集團有限公司

南京市城市建設投資控股（集團）有限責任公司

海口市城市建設投資有限公司

參考資料

1. 中國土地開發行業市場前瞻與投資戰略規劃分析報告前瞻網

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